段祺瑞就任参战督办后，督办公署正式成立。以靳云鹏为参谋处处长，张志潭为机要处处长，罗开榜为军备处处长，陈箓为外事处处长，卫兴武为副官处处长。
不知是是小徐出的主意还是段祺瑞自己想到的妙策：督办公署聘政府各部总长为参赞，次长为参议。于是，这个督办公署成了内阁以外的另一政府，
事实上段对出兵国外作战并无兴趣，而是想利用出兵之名，编练一支可以由他自己控制的参战军。就如当年袁世凯在洪宪时期，编练模范军一样。
冯国璋本意是要把段祺瑞的权力限制在对外问题上，结果适得其反。
参战督办并不隶属内阁，他的一切决定可以直接发交有关各部办理。对内可以发号施令调动军队，对外可以凭借这个机构直接取得外援。糊里糊涂中军政大权反而因此而落在段祺瑞手中。加之王士珍的无为，结果自这个参战督办公署成立后，内阁倒有些名存实亡了。
这样一来，冯想剥夺段的权力，和逐段下台的一切努力都化为了乌有。
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